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【现代审计】政策措施落实情况跟踪审计研究

来源: 绵阳市审计局 发布时间: 2018年09月19日 分享:

   内容提要:《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确审计监督是八大监督体系之一,《国务院关于加强审计工作的意见》指出,要发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用,推动政策措施贯彻落实,促进政策落地生根和不断完善。政策措施落实情况跟踪审计是新时代赋予国家审计的新职责和使命,是审计的新课题、新方向,开启了国家审计的新篇章。

  本文在借鉴现有研究成果,结合实践探索的基础上,从开展政策措施落实情况跟踪审计的必要性入手,提出政策执行效果审计的目标、性质、特点,重点围绕政策措施落实情况跟踪审计对“督查员”的要求,探索政策措施落实情况跟踪审计的主要路径,最后落脚政策措施落实情况跟踪审计的成果运用,借以更好的指导政策跟踪审计实践,推动政策措施贯彻落实,切实发挥审计在国家治理中的保障作用。

  关键词:政策措施 跟踪审计 研究

  一、开展政策措施落实情况跟踪审计的必要性

  政策措施落实情况跟踪审计是我国经济发展新常态下的必然产物,是国家审计服务于国家治理的现实需要,是党中央、国务院赋予审计机关新的职责和使命。

  (一)开展政策措施落实情况跟踪审计是新常态下促进经济平稳健康发展的需要

  我国经济持续30多年的高速增长后,正向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化,现处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期的“三期叠加”阶段。尤其在我国正处于改革攻坚期、矛盾凸显期和社会转型期的特殊阶段,政策的选择和出台更成为完善国家治理、调控宏观经济、化解矛盾风险的重要手段。为了推动经济社会的健康发展,切实落实“四个全面”战略布局,实现经济稳定增长,保持宏观政策的连续性和稳定性,党中央国务院做出了稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等一系列重大的决策部署,出台了涉及多个领域的重大政策措施,但也存在“肠梗阻”等问题,影响了政策措施效果,需要审计机关通过持续的政策跟踪审计,促进党中央国务院各项政策措施落到实处,发挥好政策效应,预防和消除风险隐患,切实维护经济正常增长、健康运行。

  (二)开展政策措施落实情况跟踪审计是时代赋予审计机关的新职责、新使命

  政策措施落实情况跟踪审计是党中央、国务院赋予审计机关的新职责和新使命。党的十八届四中全会把审计监督列为党和国家监督体系的重要方面,进一步明确国家审计在强化对权力的制约和监督中的重要地位,强调要加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督、制度建设,增强监督合力和实效。国务院《关于加强审计工作的意见》强调审计要发挥促进国家重大决策部署落实的保障作用,推动政策措施贯彻落实,充分表明国务院在审计监督职能的基础上,赋予了审计保障职能作用,将政策跟踪审计作为当前和今后一个时期审计机关促进国家治理现代化和国民经济健康发展的首要任务,并明确提出,要持续组织对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况的跟踪审计,着力监督检查各地区、各部门落实稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施的具体部署、执行进度、实际效果等情况,特别是重大项目落地、重点资金保障,以及简政放权推进情况。及时发现和纠正有令不行、有禁不止行为。李克强总理要求,审计要充分发挥政策落实的“督查员”作用。为此,审计工作要切实把思想和行动统一到中央的认识和判断上来,认识新常态,适应新常态,增强主动性和适应性,开展好政策措施落实情况跟踪审计。

  二、政策措施落实情况跟踪审计的目标、性质及特点

  相对于传统审计,政策措施落实情况跟踪审计有其独特的目标、性质及特点。

  (一)政策措施落实情况跟踪审计的目标

  国家审计作为国家治理监督控制系统中的重要组成部分,具有经常性、专业性和独立性的优势,能够通过对公共资金、国有资源、国有资产和领导干部经济责任的审计全覆盖,及时地察觉并且揭示执行系统中存在的一些情况和问题,向决策系统提供真实、全面、完整的信息,便于决策系统做出正确的判断和科学的决策。

  政策措施落实情况跟踪审计则是指审计机关就政府制定的一系列重大政策措施和宏观调控部署的实际执行情况进行的专门监督,以保证宏观政策措施得到有效执行,促进整个国民经济良性运行和健康发展。目标是通过揭示重大政策措施和宏观调控部署贯彻落实中存在的问题,反映好的经验和做法,推动国家重大决策部署和政策措施落实到位,促进政策落地生根和不断完善,确保中央政令畅通、令行禁止。

  (二)政策措施落实情况跟踪审计的性质

  审计是具有独立性的经济监督、评价、鉴证活动,其本质特征集中体现于独立性方面。宏观经济政策是党和国家管理经济,促进经济社会健康发展的重要手段,是国家治理的重要方式。宏观经济政策是否得到有效落实,需要适时地、持之以恒的监督来实现。政策措施落实情况跟踪审计其本质国家审计服务于国家治理,及时地、持续地对政策措施落实情况的跟踪监督,及时反映新情况新问题,维护经济社会正常增长、健康运行。

  (三)政策措施落实情况跟踪审计的特点

  1.审计对象的特殊性。政策措施落实情况跟踪审计以政府制定的一系列重大政策措施和宏观调控部署作为审计对象,其特殊性表现在:一是审计对象比较抽象,不是一个具体的被审计单位,而是对某一类社会或经济行为支持或限制的目标而采取的政策措施。二是审计对象涉及面广,一般的审计对象是一个具体的单位或部门,涉及面以单位所涵盖的业务为界,而政策措施带有宏观性,影响经济社会的方方面面,几乎涉及到与之相关的所有单位或部门。

  2.审计过程的持续性。政策措施落实跟踪审计是全过程介入被审计事项,贯穿于政策执行的整个过程,由于政策执行的时间跨度大,决定了政策措施落实跟踪审计的持续性特点。为此,审计需要在全面掌握政策变化过程的基础上,根据当前政策执行关注的重点,选取最能反映客观状况的审计载体,作为审计的切入点,发表阶段性审计意见。同时,政策措施落实跟踪审计的周期较长,是一个持续审计的过程,呈现出循环往复上升的态势。

  3.审计内容的时效性。政策措施落实跟踪审计的时效性主要体现在审计介入和审计发挥作用的及时性方面。一是审计介入时间更早。主要以事中审计为主,关口更加前移,更加强调事中审计与事后审计的有效结合,审计时间与被审计事项发展同步,甚至贯穿于被审计事项发展的全过程。二是审计发挥作用更早。政策措施落实跟踪审计的产生和发展都源于社会实践的需要,其产生的原因和目标决定了审计要在被审计事项发展的全过程中发挥作用,以便及时揭露和纠正苗头性问题,防止趋势性问题和系统性风险的发生。

  4.审计内容的全面性。凡是受政策直接影响的经济活动都属于政策措施落实跟踪审计的内容,既涉及政策配套措施的制定、执行、效果情况,又涉及与政策相关的项目建设和资金收支情况,审计内容丰富全面。

  三、政策措施落实情况跟踪审计对“督查员”的新要求

  政策落实跟踪审计是经济发展新常态下的新课题、新挑战,审计人员需要主动适应新常态,践行新理念,更好的把握新要求,实现新作为。

  (一)更新审计理念,提升审计能力

  新常态下经济发展面临速度换挡、结构深度调整、新旧动能转换的若干节点,是最容易暴露问题和风险的阶段,也是最需要审计监督的时期。审计人员应自觉适应新常态,践行新理念,牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,将推动国家重大决策部署贯彻落实作为重中之重,更好地履行审计监督职责。政策措施落实情况跟踪审计内容多、情况复杂,要取得好的审计成果,应从宏观、微观两个方面着手,对审计人员提出了更高要求。一是要加强政策理论学习和培训,审计人员只有不断学习,将新政策熟稔于心,才能胸有成竹。二是要优化审计人员结构,政策措施落实情况跟踪审计不仅需要财务审计人员,更需要工程、经济、政策、规划等多方面复合型人才。三是要积极引入外部专家,将各个领域的专家引入审计工作中来,以解决审计领域多样性与人员知识结构单一的矛盾,帮助审计人员更快的去伪存真、理清审计思路、抓住审计重点。

  (二)坚持依法审计,做到实事求是

  依法审计是审计机关必须坚持的基本原则。全球经济正处于剧烈的变动过程中,中国的经济社会转型也正处于攻坚阶段,遇到大量不确定性的问题,政策措施落实情况跟踪审计既要严格遵守宪法和基本定性判断的标准,坚持依法审计、秉公用权、规范行为,又要切实做到尊重事实、尊重历史、全面判断,要历史、客观、辩证地反映政策落实中存在的问题并积极提出建议,正确把握改革和发展中出现的新情况、新问题,客观审慎地反映和处理,既不能以新出台的制度规定去衡量以前的老问题,也不能以过时的制度规定来衡量当前的创新事项。对重大违法违纪、重大损失浪费以及乱作为、假作为、不作为等重大问题,要坚决查处,绝不姑息;对突破原有制度和规定的创新举措或应变措施,只要符合改革方向,有利于科学发展、扩大就业、改善民生,有利于调结构、转方式、利长远,有利于整合资源、提高绩效,有利于生态建设、环境保护,有利于科技创新、增强发展后劲,有利于化解矛盾、防范风险,就要予以支持,并促进总结完善,推动形成新的制度规定;对深化改革、探索创新中出现的一般性不规范行为和工作失误,要从促进提高规范的角度,及时予以提示提醒,促进改进完善;对审计发现不适应甚至阻碍稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的制度规章、体制机制,要主动揭示反映,提出改进完善的建议。

  (三)创新审计手段,改进审计方式

  政策措施落实情况跟踪审计范围广、内容多,涉及财政、行政事业、金融、企业、自然资源、环保、投资等各审计领域,需要综合利用多种审计方法,准确把握新形势下的审计职能定位。审计人员只有通过创新组织方式,改进技术方法,提高业务技能,强化与其他项目的融合,实现由单纯查账型向审计复合型转变,才能实现审计目标。实施审计过程中,既要审查业务数据、财务资料以及政策落实的相关政策文件,还要通过座谈与询问、专业分析以及外部调查等方法和手段,并充分利用现代信息技术,构建集中统一或者多级的数据分析平台,运用大数据进行关联、挖掘和分析,重点关注异常业务行为和重要资金流向,综合评价政策执行情况,发现政策落实过程中的潜在风险和重大问题。

  (四)突出审计重点,把握关键节点

  开展政策措施落实情况跟踪审计,要紧扣政策目标,抓住政策执行周期中的关键环节,找准审计重点和切入点。一是紧紧围绕项目落地、资金保障、简政放权、政策落实和风险防范“五大抓手”,结合所审计地区经济社会发展实际和部门特点,确定审计重点,加大审计力度。二是注重对重点项目的剖析,在审计中做到重点项目全过程审计,重点关注项目的资金、土地等要素保障落实情况,以及项目推进过程中的问题、困难,切实推动重大项目落地生根。三是要抓住政策落实的关键点,重大政策落实需要很多部门协调配合,政策落实过程中关键步骤的完成情况,直接影响其他部门政策执行,审计要抓住政策落实的关键点,重点揭露对关键步骤、关键环节落实不到位、推动不力,导致“肠梗阻”的问题。四是要加大对政策落实的绩效审计,在审计过程中,把绩效理念贯穿于审计工作始终,重点关注财政资金的存量和增量,促进减少财政资金沉淀,盘活存量资金,推动财政资金合理配置、高效使用。五是加大对经济发展过程中风险点的揭示,我国经济正处于发展变革时期,之前发展过程中隐藏的风险点也在逐渐显现,审计中要注意发现和反映苗头性、倾向性问题,积极提出解决问题和化解风险的建议。

  四、政策措施落实情况跟踪审计的主要路径

  各级审计机关应当围绕中心、服务大局,把稳增长等政策措施落实情况作为审计工作的首要任务,以政策措施落实情况跟踪审计统领年度审计计划,采取“政策跟踪 ”的审计模式,促进政策措施落地生根和不断完善。

  (一)政策审计 财政审计

  将政策措施落实情况跟踪审计与财政审计相结合。一是审计财税政策落实情况。重点监督检查财税部门在贯彻执行预算法、深化财税体制改革、优化财政支出结构、改革和完善转移支付制度、“营改增”政策落实、对实体经济和中小企业税收优惠政策的执行情况等。二是审计促进盘活存量、提高项目资金绩效。加大对各单位财政存量资金的审计,把财政资金投入与项目进度、事业发展以及政策目标实现统筹考虑,重点揭示应投未投、该用未用问题,推动财政资金合理配置。研究分析存量资金的成因、结构、闲置时间和资金性质,区别对待、分类施策,推动加快清理盘活进度。三是审计创业创新情况。加强对国家支持“大众创业、万众创新”相关政策落实情况的审计,重点检查财政支持的创新创业资金管理使用情况,传统产业技术改造的措施落实情况。加大对科技项目和科技资金的审计,及时发现和解决产业发展和项目建设中遇到的困难,促进新兴产业成为稳增长的新引擎。四是持续关注政府性债务风险,跟踪存量债务的规模结构、置换和增量债务管理等情况,促进地方政府性债务得到规范管理,防范财政风险和区域性风险。

  (二)政策审计 金融审计

  将政策措施落实情况跟踪审计与金融审计相结合。一是跟踪督查金融政策执行情况,重点关注金融机构支持实体经济,特别是小微企业发展,保障重大项目融资等情况。二是继续关注金融风险,跟踪反映金融机构资产质量变化、资本市场发展、金融创新、民间金融发展、跨境资本流动等情况,防范系统性风险。

  (三)政策审计 投资审计

  将政策措施落实情况跟踪审计与投资审计相结合。一是突出投资项目审计的重点,加强对信息电网油气网络、生态环保、清洁能源、交通运输、能源矿产资源保障、新兴产业等11类国家、省级重大工程项目的审计,重点对水利、铁路、城市基础设施、保障性安居工程等进行全过程跟踪审计。二是审计项目建设进度。特别是建设进度严重滞后的项目,要查明原因、分类处置,推动尽快形成实物工作量,加快工程进度。三是关注优化项目程序。对建设项目的程序性问题,按照有利于项目实施、政策目标落实、促进经济增长的要求,督促优化完善项目审批流程。四是审计项目审批环节。对正在报批项目,重点揭示审批环节多、耗时长、效率低等突出问题,促进优化审批流程。五是关注投资项目绩效,审查已完工项目的投入产出情况,是否实现预期目标,在建项目到位资金是否存在闲置浪费问题。

  (四)政策审计 经济责任审计

  将政策措施落实情况跟踪审计与经济责任审计相结合。一是检查各地区、各部门贯彻落实中央各项政策措施情况,以及各项政策是否落地生根、发挥实效。二是检查重点建设和产业发展资金。围绕中心工作,加大对中央、省级重点基础设施建设、重大产业发展和投资引导等重点公共资金和重点部门的审计力度,有效发挥公共资金引领、撬动作用。三是监督检查各部门、各地区取消下放行政审批事项,推动规范和公开行政审批流程,压缩和明确审批时限等情况。重点揭示明放暗留、变相审批、弄虚作假等行为,严肃查处违规设立的基金和收费项目,推进监管方式创新,促进提升监管效能,营造公平竞争、良性发展环境。四是加大对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的重点部门、重点岗位和重点环节的审计力度,严肃揭露和查处以权谋私、权力寻租、侵占国有权益、侵害群众利益以及违规建设楼堂馆所、公款吃喝、公款旅游、奢侈浪费等违反中央八项规定精神的问题,切实维护公共资金和国有资产安全。

  (五)政策审计 资源环境审计

  将政策措施落实情况跟踪审计与资源环境审计相结合。一是关注闲置土地有效利用。结合国家土地宏观调控政策和区域发展战略,重点审查建设用地投资强度、建筑密度等情况,推进土地的深度开发和高效利用。要准确反映闲置土地的规模、结构和变化情况,推动整合盘活土地,优先投入经济社会发展急需和民生建设领域。对闲置期限较长的,推动有关方面明确处置方案,采取依法依规收回或回购等措施,重新整合利用;对近期闲置的,推动采取追加投资、合作开发、依法置换等措施,尽快启动项目建设。二是关注资源环境风险,加强对水、矿产、土地等资源以及环境保护情况的审计,防范危害资源环境安全等问题。

  (六)政策审计 民生审计

  将政策措施落实情况跟踪审计与民生审计相结合。一是核实民生政策落实情况,重点关注扶贫、“三农”、社保、教育、医疗等与人民群众利益密切相关的民生资金、项目建设、政策落实情况,切实保障人民群众的合法权益。二是突出扶贫资金的监督。突出对扶贫资金分配使用及绩效情况的审计,不断拓展深度和广度,促进扶贫资金的安全规范、精准高效,积极推进脱贫攻坚任务全面完成。

  五、政策措施落实情况跟踪审计的成果运用

  审计成果运用和整改督查是实现审计目标的关键环节,也是实现审计功能作用的重要途径。要实现好政策措施落实情况跟踪审计目标,需要进一步优化审计成果,加大整改督查力度。

  (一)精心提炼审计成果

  审计成果是审计机关和审计人员在依法履行职责过程中形成的工作结晶。一是要实行成果导向。在科学确定审计目标的基础上,通过采取项目后评估的方式,把审计的最终成果与项目计划上的成果目标进行比对、评判和考核,促使审计人员在审前就重点考虑项目成果。二是要强化成果意识。审计人员不能只注重发现问题,要树立发现问题与推动解决问题同等重要的意识,努力强化提升审计成果,加大审计成果运用的深度和力度。三是要提高转化效率。抓好重点问题和关键环节,发挥审计工作最大、最优效益。将审计重点落实到领导关注、群众关心的问题和社会热点、难点问题,突出对倾向性和普遍性问题的分析研究,加大审计成果的深层开发和运用,注重审计成果“再加工”、“深加工”,形成具有实际运用价值的分析报告和经验材料,不断彰显审计价值。

  (二)畅通审计信息渠道

  加大对国家审计法律法规的宣传力度,营造全社会了解审计、支持审计、关注审计的氛围,充分发挥舆论监督力量,达到审计成果落实、转化和利用的效果。一是积极探索审计结果公开。通过向社会公众公告审计结果,尤其是事关群众切身利益的民生、资源、环保等审计情况,进一步满足社会公众对知情权、参与权和监督权的诉求,发挥舆论监督的制约作用,推动问题整改,维护经济社会发展的良好环境。二是运用审计专项通报,突出审计成果的社会影响。通过向当地党委、政府提交审计专报,赢得主要领导的高度重视,促使审计成果得到充分运用。三是建立健全审计结果内部运用制度。通过相互借鉴,成果共享,保证审计成果的连续性和有效性,及时总结审计经验,探求审计规律,提升审计成果层次。

  (三)严格落实整改责任主体

  审计整改实施主体是被审计单位及其主要负责人。审计查出问题的处理、处罚,以及针对违规事项提出的改进建议,都必须落实到相关责任主体。在落实整改责任主体时应合理划分、准确分解审计整改责任对象。一是体制责任,同级政府或者上级管理部门制定的政策、体制机制不健全造成被审单位违规,应将整改责任主体划分到同级政府或相应上级主管部门。二是管理责任,对落实国家政策措施不力、本部门规章制度不完善、内部控制程序不健全产生的问题,按照各审计对象的管理职能确定整改责任主体,整改建议要做到详实、具体,操作性强。三是个人责任,个人责任划分为个人管理责任和个人违法违纪责任,个人管理责任应按过失错误和故意错误划分,个人违法违纪责任应按严重程度、影响大小严格划分,从问题的主观性、客观性上全面分析,合理界定整改责任人违规事项,合理落实整改责任主体。

  (四)建立完善整改督查机制

  审计整改最终能否落到实处,最重要的一个环节就是制定周密的整改机制。近几年来,地方各级政府对审计整改工作高度重视,也取得了很好的成效,但在整改执行力度、整改质量上仍然有待加强。一是建立审计执法督查制度。审计部门应会同政府督察、纪检监察等部门建立审计整改督察机制,制定审计整改责任追究制度,将整改纳入督查督办事项,在审计整改期限内,责成各相关单位完成整改工作,将审计整改结果作为考核、奖惩的重要依据。二是建立审计整改台账。将审计整改放在突出位置,对审计对象存在的问题、责任划分、采纳建议、整改情况建立审计跟踪整改台账,实行整改挂号、销号、约谈、公开和问责制度,走完审计整改“最后一公里”,对整改不到位的,要与被审计单位主要负责人进行约谈,对整改不力、屡审屡犯的,要严格追责问责。三是建立健全审计结果落实的联动机制,要严肃审计执法,对审计中发现的严重违反财经纪律的问题、违反廉政规定和涉嫌犯罪的行为,要及时移送有关部门,依法依纪作出严肃处理。

  参考文献(略)

  本课题系四川省审计厅2016年招标课题(项目编号201601C)成果,课题负责人:于晓红 单位:绵阳市审计局     课题组成员:王刚 张勇 史林艳

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