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【现代审计】(第一期)国家审计监督全覆盖方式方法研究

来源: 审计科学研究所 发布时间: 2018年08月15日 分享:

  内容提要:党的十八届四中全会要求,将国家审计监督全覆盖作为发挥审计作用,推动治理国家的一项重要手段。为了适应新常态,满足新要求,2013年12月27日,审计署审计长刘家义在全国审计工作会议上提出,要努力实现审计监督“全覆盖”,依法使所有公共资金、国有资产、国有资源都在审计监督之下,不留盲区和死角,不断增强审计的威慑力和实效性。各地审计机关正积极探索实现审计监督全覆盖的途径。本文从分析审计监督全覆盖的必要性、现状等入手,探讨审计监督全覆盖面临的困难和问题等,总结各地在探索审计监督全覆盖的经验以及取得的成果,提出了我省审计监督全覆盖的思路、目标、重点、方式方法。本文从工作实践出发,从工作实践中找到审计监督全覆盖符合审计工作的发展要求,从工作实践中找到审计监督全覆盖的瓶颈,最终提出审计监督全覆盖方式方法,促进国家审计更好地为经济社会发展服务。

  关键词:审计 全覆盖 方式方法

  党的十八届四中全会要求,将审计监督全覆盖作为发挥审计作用,推动治理国家的一项重要手段。为了适应新常态,满足新要求,2013年12月27日,审计署审计长刘家义在全国审计工作会议上提出,要努力实现审计监督“全覆盖”,依法使所有公共资金、国有资产、国有资源都在审计监督之下,不留盲区和死角,不断增强审计的威慑力和实效性。为此,逐步实现审计监督全覆盖,是新时期审计部门面临的重要课题。

  一、审计监督全覆盖的基本内涵和现实意义

  (一)审计监督全覆盖的基本内涵

  审计监督全覆盖是多层次、多目标和多形式,有深度、有重点、有步骤和有成效的全覆盖,是通过在一定周期内对依法属于审计监督范围的所有管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位,以及党政主要领导干部和国有企事业领导人员履行经济责任情况进行全面审计,实现审计监督全覆盖,做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。

  审计监督全覆盖包括广度和深度两个层次:一是对全部审计对象进行审计监督,强调审计监督的广度,目标是横向到边。这意味着纳入审计法定监督职责范围的对象,都应被审计监督,不应存在盲区,反映在年度审计项目计划中就是那些确立的审计项目能够涵盖全部审计对象。二是对全部环节进行监督,强调审计监督的深度,目标是纵向到底。这意味着一个审计项目,审计机关能够对其每个环节进行监督评价,反映在审计实施方案中就是那些确定的审计目标和范围能够对该项目进行全面评价。

  (二)审计监督全覆盖的现实意义

  1.审计监督全覆盖是贯彻落实全面依法治国的需要。

  十八届四中全会首次将审计监督作为国家八大监督体系之一,同时中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件,对完善审计制度、保障依法独立行使审计监督权作出了部署,要求更好地发挥审计在保障国家重大决策部署贯彻落实、维护国家经济安全、推动深化改革、促进依法治国、推进廉政建设中的重要作用,因而,审计监督全覆盖是当前建设更高水平监督的新需求,对于国家的审计机关来说,应该以此为契机,全面贯彻落实国家部署,完善审计制度,推进改革力度与进度,更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用,服务于国家治理。

  2.审计监督全覆盖是审计发展的内在要求。

  新中国国家审计工作已经历了三十余年的实践探索,审计的领域逐步扩大,审计工作逐步走上了法制化的轨道,各级审计机关得到了相应的发展,到目前为止审计工作得到了长足发展、审计成绩斐然,积累了一定的实践心得,具备了审计监督全覆盖的相关条件。虽然审计的范围在不断加大,审计的监督领域在进一步扩展和深化,审计的内容涵盖广泛,审计的重点进一步明确,审计监督组织方式方法及审计手段再不断创新,但仍有许多盲点、灰色点审计监督难以够及,有审计监督全覆盖的内在要求。

  3.审计监督全覆盖是全面履行审计监督职责的根本保障。

  我国的政府审计已经远远不同于以往的单纯性财政财务审计,它要求审计公共资金、公共资产、公共资源管理和权力运行的各个环节,它要求基于实际,将经济效益审计与责任审计相互结合起来,形成一个综合的业务格局。伴随改革进程的推进,政府的审计对象越来越丰富,审计需求也不断增长,相对应的就使得审计资源相对缺乏,这样的结果就使得监管对象难以避免的伴随盲点及盲区,所以,迫切需要改变现状,那就是只有通过审计监督全覆盖来保障审计机关全面履行审计监督职责。审计监督全覆盖这个概念的提出,使得审计不仅仅再局限于以往的财政财务审计,而是对审计提出了更高的要求,应对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。

  二、审计机关审计监督全覆盖的现状

  (一)审计署审计监督全覆盖现状

  中国审计学会副会长、中国审计研究中心主任蔡春对《瞭望》新闻周刊表示,至2015年末审计署每年实际审计的中央一级预算单位不到20%,抽查的二、三级预算单位不到10%。2008年至2015年末仅对国资委和财政部监管的118户中央企业中的57户进行过审计,对中央部委所属的94家企业基本上从未进行过审计,对国有企业境外(不含香港、澳门)机构和投资从未审计过,境外国有资产尚处于监督真空之中。

  另外,本文以国家审计署代中央本级政府在2013年至2017年向全国人大常委会作的《年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》为样本,描述审计监督全覆盖的总体现状:在2013年至2017年的中央部门预算执行审计中,每年审计的中央一级预算单位在50个左右,延伸审计所属单位的数量在320个左右。若以2017年中央预决算公开平台公布的中央一级预算单位210个为基数,则每年覆盖的中央一级预算单位不足1/4,每年审计的资金占这些部门财政拨款预算总额的36%左右,资金覆盖面较低;从国有企业审计的情况来看,每年审计央企在30个左右,以2017年国有资产监督管理委员会和财政部网上公布的98家非金融和24家金融机构央企名录为基数,则每年覆盖的央企不足1/4,国有企业的审计通常也仅针对某一方面进行审计,不是全面审计。距离全覆盖还有较大差距。


  (二)我省审计监督全覆盖现状

  长期以来,我省审计机关一直坚持“财政资金运行到哪里,审计监督就跟进到哪里”的审计理念,依托“财政审计平台”、“经济责任审计平台”、“投资审计平台”三个平台统领审计项目,采取“1 N”即“分段安排、分步实施、分项报告”和“上下联动”审计监督组织方式开展审计工作,努力推进审计全覆盖工作,但调查发现,党的十八大以来至2016年末全省实际审计的一级预算单位仍不到60%,抽查的二预算单位不到30%;实际审计的全资及国有控股企业及金融企业不到50%;实际审计的经济责任审计对象不到40%,实现审计监督全覆盖还有很长一段路。

  2017年,按照“全面覆盖、精准立项,注重实效、量力而行”的要求,省本级努力创新组织方式,采取以审计机关为主导结合购买社会审计服务和选派内审人员以审代训方式,横向上完成了省级预算管理情况和17个省级部门预算执行审计以及30个省级部门决算草案审签,审计的省一级预算单位已达到了38%;纵向上,如在扶贫审计方面,对全省81个贫困县和脱贫“摘帽县”、“插花”贫困地区开展全面审计,实行了扶贫审计全覆盖。

  三、我省审计监督全覆盖遇到的困难和困境

  (一)审计项目计划引领和统筹作用不强

  目前,仅编制了公共资金监督五年规划,仍未编制全省及本级审计项目规划和财政审计、环保资源审计等专项审计项目规划,现行审计项目计划是先由各处室根据自身经验、近几年的审计情况以及热点难点情况等提出审计项目计划建议方案,交综合计划处平衡汇总后提交领导办公会审定下达的,属于应急应需计划,没有经过周密、系统的调查研究和科学的论证,缺乏系统性、结构性、联系性和整体性,只能反映某个时段、某项具体工作的监督作用。这种机制统筹性和计划性不强,无法保证审计计划总揽全局的统筹性,难以从实现全覆盖的角度去把握总体,谋篇布局,配置资源。同时,由于缺乏周密的调研,审计计划的科学性和针对性也大打折扣。

  (二)审计任务烦重与审计人员少和能力不足的矛盾还比较突出

  目前全国审计人员仅有9万人,但使用财政资金的单位至少有300万个,审计力量严重不足,有的审计人员1年出差达300天以上,劳动强度很大。我省也存在类似情况,全省实有审计人员仅5、6千人,仅党政机关、事业单位及国有企业就超3万个,审计资源不足的情况一直存在,繁重的审计任务与有限的审计资源之间的突出矛盾一直是我省审计工作的主要矛盾。特别是近年来,随着地方经济的不断发展,地方审计机关除要完成预算执行审计、经济责任审计、投资审计等法定审计任务外、还需要完成政府临时交办一些审计工作任务,审计任务在大幅增加。而市级审计机关业务科室平均也仅有3人到4人,审计力量薄弱、审计资源匮乏的问题逐渐显现出来。且受编制和经费的限制,审计资源紧张的问题得不到很好的解决;另外,由于受机构编制、待遇、招录干部年龄等方面的限制,地方审计机关不具备吸收高素质人才的条件,且地方审计机关自身的业务理论和实践能力培训体系也不健全,导致地方审计机关的审计队伍人员结构老化、专业结构比较单一,复合型高素质的审计人才非常缺乏,专家型审计人才更是寥寥无几,地方审计机关很难实现审计监督全覆盖的目标。

  (三)信息化审计应用程度不够高和覆盖不全面

  随着经济社会的发展,审计范围日益扩大,审计的深度不断深入,审计对象日趋复杂、审计环境也不断变化。目前,虽然政府审计监督的手段方法已由传统的审计手段中脱离出来,但当前计算机辅助审计只是在政府审计监督中充当一个配角,是一种辅助手段,在地税系统、社会保障资金等行业审计中运用大数据审计较为广泛,而云计算、大数据、联网审计和一些专业性强的高技术领域对部分市、县地方审计机关来说十分陌生,没有确立数据先行的思想和理念,没有搭建不同行业的监督信息交流共享合作平台,与国际上先进的审计方法和审计技术手段相比存在着巨大的差距,即使与审计署相比,也还存在较大差距;且被审计单位的信息化水平参差不齐、系统标准不统一和更新较快等因素,也给审计带来了一定的障碍。而审计面临的新情况和新问题又层出不穷,用以往的审计方法和技术手段进行审计所取得的成果只能是事倍功半和杯水车薪,很难在现有条件下完成审计监督全覆盖的艰巨任务。

  (四)现行的审计管理体制影响审计独立性

  按照现行的审计管理体制,地方审计机关主要归当地政府管理,上级审计机关仅对下级审计机关进行业务领导, 地方审计机关在完成上级下达的任务外,更重要的是完成地方政府下达的审计任务,这种以块状式管理为主的方式,使得全省审计工作缺乏全局性、整体性和系统性,省级审计机关无论是调动全省范围内审计力量,还是从全局性谋划审计工作都显得较为困难,另外,为了增强审计成效,虽然我们也采取了上下联动的方式在全省范围内开展行业性审计项目,但受制于体制等因素有的地方审计机关在反映审计结果的时候,还是显得畏手畏脚有所顾忌,严重影响了审计质量和审计效果,甚至有的地方报送给上级审计机关与报送给地方政府的审计综合报告内容都不完全一致,报送给上级审计机关是删减后的审计综合报告,不仅影响省级审计机关对全省审计情况的总体把握和对结果的判断,还增大了审计风险和影响审计权威。

  四、审计监督全覆盖的目标

  努力形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督全覆盖机制,按照《审计署关于实行审计监督全覆盖的实施意见》要求,对重点部门、单位要每年审计,其他审计对象1个周期内至少审计1次,对重点地区、部门、单位以及关键岗位的领导干部任期内至少审计1次,对重大政策措施、重大投资项目、重点专项资金和重大突发事件开展跟踪审计,坚持问题导向,对问题多、反映大的单位及领导干部要加大审计频次,实现有重点、有步骤、有深度、有成效的全覆盖。充分发挥审计监督作用,通过审计监督全覆盖发现国家重大决策部署执行中存在的突出问题和重大违纪违法问题线索,维护财经法纪,促进廉政建设;反映经济运行中的突出矛盾和风险隐患,维护国家经济安全;总结经济运行中好的做法和经验,注重从体制机制层面分析原因和提出建议,促进深化改革和体制机制创新。

  为逐步实现公共资金审计全覆盖目标,我省制定了《四川省省级公共资金审计全覆盖工作方案(2016—2020年)》,进一步明确了各年度的具体目标:即2016年,明确省级公共资金审计全覆盖工作重点、实施步骤、方法路径、保障措施;2017年,建立省级公共资金数据报送制度,构建省级公共资金审计数据系统,探索计算机联网审计方法,积极引导内部审计、社会审计参与省级公共资金审计;2018年,建立省级公共资金审计监督体系和制度,形成国家审计、内部审计和社会审计三位一体、分类审计、分步实施的工作机制,全面统筹审计资源;2019年,运用大数据审计技术方法,实施联网审计,建立审计实时监督系统,实现对各年度省级一级预算单位预算执行情况审计的全覆盖;2020年,实现省级公共资金信息数据共享、监督体系机制比较完善、现代审计技术运用比较充分的审计全覆盖监督体系;到2020年,努力形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的公共资金审计监督机制,更好发挥审计在保障重大决策部署贯彻落实、维护公共资金安全、推动深化省级财政改革、促进依法治省、推进廉政建设中的重要作用,确保省级公共资金安全规范、分配科学、使用合理、监督高效。

  五、审计监督全覆盖的原则

  (一)全覆盖监督。对所有公共资金及资金筹集、分配和使用,国有资产管理、使用和运营,国有资源管理和开发利用的重点环节、重点领域都要实施审计监督;以及对领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。

  (二)体系监督。建立以国家审计为主体、内部审计为基础、社会审计为补充的审计监督体系和审计监督机制,提高资金使用效益,努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系,增强监督合力和实效。

  (三)重点监督。审计监督全覆盖应紧密围绕党政中心工作,全面把握相关领域的总体情况,突出重点兼顾一般,加大对关键环节、重点资金、重大项目、重要政策的审计力度,加大对重点资金和重点部门的审计频次,开展轮审,达到面和量、质和效的统一。

  (四)有序推进。坚持整体谋划、分步实施,稳步推进审计监督全覆盖;坚持以问题为导向,着力从政策制度和体制机制方面揭示问题,努力发挥审计监督。

  六、实现审计监督全覆盖的方式方法

  (一)建制度强管理,为审计监督全覆盖提供制度保障

  现代经营管理之父法约尔(Henri Fayol)建立了现代管理框架,认为“管理的过程就是预测、计划、组织、指挥、协调、控制的过程”,同样审计过程也应植入这种管理理念。

  一是成立审计监督全覆盖领导工作小组和办公室,加强审计指挥、协调。领导工作小组负责领导、指挥和统筹协调审计监督全覆盖工作,领导小组办公室负责工作方案的制定、人员的调配和项目验收等日常控制性工作。增强上下级审计机关的纵向联动和厅业务处室的横向互动,突破审计项目按行业归口管理的束缚,树立全局意识,共同推进审计监督全覆盖工作的稳步实施,切实做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。

  二是制定全覆盖规划加强审计预测、计划管理。要注重中长期计划与短期计划相结合,合理编制五年滚动计划和重点资金、重点部门年度轮审计划,突出重点,把握频次,注重衔接。原则上对财政、地税、发改、经信等重点经济部门每年安排一次审计;对交通、住建、农业、教育、卫生、社保等管理资金规模较大且有分配权的部门和重要专项资金进行轮审,确保五年周期内不少于两次审计;对其他审计对象五年周期内至少审计一次;对重点地区、部门、单位以及关键岗位的领导干部任期内至少审计1次;加强对重大专项资金的审计,特别要加强对扶贫资金的审计。

  三是建立审计对象信息数据库,加强管控。在摸清审计对象的情况,根据行业、预算级次、经济性质、资金规模和岗位职责等因素,对审计对象进行合理分类,明确重点审计对象,同时建立审计对象信息数据库,根据收集的相关资料和掌握的信息,对数据库进行定期更新,全面把握周期内审计对象接受监督的次数,确定未来应亟需审计的单位或项目,科学确定近期审计对象。

  (二)整合审计资源,为审计监督全覆盖提供要素保障

  在审计署组织实施的全国性社保审计、债务审计、土地审计中,积极探索“大兵团作战”,注重整合资源、推进条块管理向扁平化管理转变。通过实践证明,整合审计资源能有效增强审计效能。

  首先,整合审计机关内部审计力量。加强中央审计机关和地方审计的联系、沟通,避免重复审计;同时根据《国务院关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件要求,省以下各级审计机关的合作更加紧密,省级审计机关在当好运动员的同时更应充当好指挥员,充分调动地方审计机关的积极性,统筹用好地方审计机关的力量,一方面基于审计项目的复杂性即审计内容已不仅限于单位财政财务收支还包括遵守国家法律法规情况、贯彻执行国家重大政策措施和宏观调控部署情况、重大投资管理和业管理情况等,审计环节的多样性和审计人员专业局限性等因素,应根据审计项目需要,打破处室之间的壁垒和界限,有效整合业务处、直属单位等协力量,成立综合性的审计组。今年省级算执行审计时,审计内容的确定除常规的预算分配管理情况审计外,还拓展到财政金融互动政策、产业发展引导政策的落实情况,政府性债务的管理使用情况,工业发展资金、关闭小煤矿补助资金、地质灾害防治资金的使用绩效等情况进行了审计,组织方式上整合了财政处、法规处、数据分析处和办公室的力量,同时组织实施了省市县三级联动审计,审计成效较为显著,查处违纪违规和管理不规范问题金额达亿元,移送案件达起,向省政府报关专题信息篇。另一方面基于管理层级越高的审计机关,管辖范围越大,审计对象越多等因素,单凭自身的力量很难实现审计监督全覆盖,省级审计机关应依托重大审计项目和行业性审计项目,将授权审计项目与全省性统一组织项目相结合,借助异地审计、交叉审计,整合区域内审计机关的富余资源,满足监督多层次性、全覆盖性、系统性等现实需要。

  其次,发挥社会审计和内部审计的作用。加强社会审计和内部审计,发挥社会审计和内部审计的作用是构建完善以国家审计为主导、社会审计和内部审计为重要组成部分的三位一体审计监督体系的要求,今年的17个省级部门预算和30个部门决算草案审签项目,主要是通以省级审计机关为引领统筹了内部审计和社会人员的力量完成的。内部审计人员队伍庞大,分布在被审计单位的内部,熟悉本单位的业务流程、法律法规,国家审计机关抓好了对内部审计的业务监督、工作指导和业务培训,并督促内部审计人员正确履行内部审计职责,才能促进部门(单位)经济决策科学化、内部管理规范化、运行风险防控常态化,对推进审计监督全覆盖有重要意义;同时随着人们法制意识和审计意识的增强,社会审计越来越普遍和被人们认可,社会审计成果也较丰硕,国家审计机关在建立社会审计核查机制的基础上,可以充分利用现有社会审计成果。随着我国审计地位的提高,国家审计的专业要求越来越高,审计机关不可能具备所有专业的人才队伍,故除涉密项目外,根据审计项目需要,可采取政府向社会购买服务聘请社会中介机构和行业专家纳入审计组方式。

  (三)创新方式方法,为审计监督全覆盖提供技术保障

  随着全球的信息化不断地加快,各行各业产生了海量的数据,在大数据环境下,被审计单位的财务、业务管理普遍采用高效的信息系统手段。当前审计所面临的原始资料已经不再只是手工凭证、账簿等资料,迫切需要早日建成能够共享和管理的大数据平台、推进联网审计,才能对被审计对象做出全面评价。

  一方面要建立大数据分析平台,推进联网审计。目前,被审计单位的数据大多分散分布在实施审计项目的处室,碎片化严重、规范化欠缺,迫切需要建立审计信息数据库,归集整理审计内部现有的被审计单位信息数据;由于信息数据更新换代较快,为及时准备掌握准备的被审计单位数据,还应建立被审计单位数据定期报送机制,建立与工商、公安、税务、财政、人社等部门的数据共享机制,有条件的可推进联网审计。抽调专业审计人员和计算机审计人员成立日常数据分析组,对数据库数据开展集中分析,构建审计分析模型,对发现的审计疑点,及时提交相关审计组开展分散核查、落实审计疑点,同时对涉及面大的可及时提交被审计单位,利用其自身力量核查,起到以点带面的作用,扩大审计监督的广度和深度,最大限度的发挥审计效用。

  另一方面要创新审计组织方式。全国性社保审计、债务审计、土地审计不仅成效显著、影响深远还,同时审计过程中也是上级审计机关对下级审计机关的培训过程,起到了事半功倍的作用,实践经验告诉我们要增强全局性、行业性审计比重,采取上下联动方式开展审计;要以大型复杂性的审计项目和行业性审计项目为依托,提高专项审计调查力度和比重,审计对象由一级预算单位为主向二三级等基础预算单位拓展,增大审计辐射范围;要以同步审计、专业审计、环境审计和绩效审计互为补充,促进政府审计机关针对审计面不全面等方面的问题提高审计效率增加审计覆盖面减少缺审漏审等情况的发生;要对同一单位的不同项目,坚持“1 N”审计理念即“分段安排、分步实施、分项报告”的组织实施模式,形成多个审计报告,一次性查深查透;要对党政领导干部负责人实行同步审计,将党政领导干部经济责任与公共机构财政财务收支情况审计相结合;要对宏观政策落实情况以及热点难点问题进行跟踪审计,及时反映情况等,切实发挥国家治理基石作用。

  (四)突出审计重点,提升审计监督全覆盖质量

  审计全覆盖不仅在于扩面,更重要的是在于提质增效。一是要推动政策措施贯彻落实,持续组织对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况的跟踪审计;二是要加大对公共资金审计力度促进公共资金安全高效使用;三是要维护国家经济安全,加大对经济运行中风险隐患的审计力度,密切关注财政、金融、民生、国有资产、能源、资源和环境保护等方面存在的薄弱环节和风险隐患,以及可能引发的社会不稳定因素,特别是地方政府性债务、区域性金融稳定等情况;四是要促进改善民生和生态文明建设,加强对“三农”、社会保障、教育、文化、医疗、扶贫、救灾、保障性安居工程等重点民生资金和项目的审计,加强对土地、矿产等自然资源,以及大气、水、固体废物等污染治理和环境保护情况的审计;五是要推动深化改革,密切关注各项改革措施的协调配合情况。

  (五)通报工作情况,为审计监督全覆盖提供环境保障

  及时主动向政府报告审计监督全覆盖工作情况,以获得政府领导的支持并及时解决工作中的困难和问题;加强与纪检、监察和司法部门的沟通,密切与财政、税务及行业内部监察机构的协调,互通情况,共享成果,增强审计整改督促力度;推进审计结果和整改情况公告制度,发挥人大监督、新闻监督、群众监督和社会监督作用,扩大审计影响力和工作成效,营造出审计全覆盖是审计工作新常态的外部氛围。

 

  本课题系四川省审计厅2016年招标课题(项目编号:201601B)成果,课题负责人:李文双 单位:四川省审计厅 课题组成员:袁巍 王磊 汤雪

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