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审计机关应对政府信息公开行政诉讼的对策建议

来源:审计署科研所发布时间:2017年10月10日

 

 

 


 

审计研究报告


 

19


 

 


 


审计署审计科研所201797


 

 




 

审计机关应对政府信息


 

公开行政诉讼的对策建议


 

 


 

 


 

 


 

 


 

 


 

 


 

 


 

 


 

 


 

内 容 摘 要


 

 


 

《中华人民共和国政府信息公开条例》实施后,涉及政府信息公开的行政诉讼案件出现了大幅增长。对于审计机关来说,近两年受理政府信息公开申请、应对政府信息公开行政诉讼的数量骤增,各级审计机关都面临如何正确应对此类诉讼的挑战。本文基于审计署应对的政府信息公开行政诉讼案件的情况,并结合对一些地方审计机关的调研结果,从案件涉及的政府信息领域、法院审判结果、重复诉讼现象突出、存在滥诉的苗头等角度,分析了审计机关应对政府信息公开行政诉讼案件的特点。在此基础上,进一步分析了上述情况产生的原因:一是审计机关主动公开政府信息的工作还不到位;二是现行的行政诉讼制度对政府信息公开案件没有明确的限制性规定,导致原告起诉的理由复杂多样;三是破解滥诉问题尚缺少有效的处置办法。文章从实务角度提出以下工作建议:一是扩大主动公开的信息范围,有助于减少依申请公开的数量;二是进一步规范依申请公开行为,增强答复的说理性;三是强化以案释法,加强对审计机关应对政府信息公开行政诉讼案件的指导;四是建立与司法机关的良性互动,逐步统一认识分歧。


 

 


 

 


 

 


 

审计机关应对政府


 

信息公开行政诉讼的对策建议


 

 


 

《中华人民共和国政府信息公开条例》实施后,社会公众向行政机关申请政府信息公开有了法律依据,也有了救济途径,自然会带来政府信息公开申请数量的猛增,相应地,此类行政诉讼数量也呈增长态势。统计数据显示,有的省份2015年政府信息公开行政诉讼数量是2008年的100多倍,有的省份2015年政府信息公开行政诉讼在全省行政诉讼数量的占比超过了50%。有研究者对已经公开的政府信息公开行政诉讼案件数量进行分析发现,2015年至2016年,政府信息公开行政诉讼案件达到顶峰。从审计署的情况看,2016年,受理政府信息公开申请、应对政府信息公开行政诉讼的数量也出现急剧增长,分别是2015年度的1.5倍、37倍。如何正确应对此类案件成为审计机关亟待研究解决的问题。


 

一、审计机关面临政府信息公开行政诉讼急剧增长的挑战


 

2013年,审计署应对的首例行政诉讼,就是政府信息公开案件。2013年应对1件(指一审案件,下同),20140件,20151件。但自2016年起,政府信息公开案件呈现出猛增的态势,当年应对37件。2017年上半年应对8件。各年度案件数量情况见表1


 


审计署行政诉讼案件数量


 

























年度

2013

2014

2015

2016

2017年上半年

政府信息公开案件

1

0

1

37

8

在全部行政诉讼案件中占比

100%

0

100%

94.59%

100%


 

地方审计机关应对政府信息公开行政诉讼的数量虽然较少,但是也呈现了增长的趋势。如四川省、天津市、湖北省都是自2015年后出现行政诉讼“零的突破”,且案由都是政府信息公开。


 

从被诉的具体行政行为看,虽然既包括审计机关做出的政府信息公开答复书,也包括审计机关作为行政复议机关作出的行政复议决定书,但核心都是因不服政府信息公开答复引起争议。从原告起诉的事实和理由看,主要针对的是审计机关对当事人提出的政府信息公开申请,作出信息不存在、或者依法不予公开的答复。


 

审计署涉及的政府信息公开行政诉讼案件主要呈现以下特点:


 

(一)案件涉及的政府信息涵盖多个领域,以民生方面的信息为主。


 

2016年审计署应对的案件为例,案件涉及的政府信息种类和占比见表2


 


案件涉及的政府信息种类和占比情况


 




























信息种类

保障房建设

征地拆迁

举报线索查核情况

经济责任审计

行政机关财务支出

金融机构审计

案件数量

9

21

4

1

1

1

在当年37件政府信息公开行政诉讼中占比

24.32%

56.76%

10.81%

2.70%

2.70%

2.70%


 

从申请人提起政府信息公开申请的内容来看,虽然涉及多个领域,但以要求公开保障房、征地拆迁的民生类政府信息为主,占比合计达到81.08%


 

(二)法院均未支持原告的诉讼请求,以裁定驳回诉讼请求为主,部分判决驳回原告诉讼请求。


 

截至2017年上半年,审计署应对的全部47件行政诉讼案件中,法院未判决的有14件,已经作出判决或者裁定的有33件。上述33件案件除3件因当事人未出庭被裁定撤诉外,其余30件中裁定驳回原告诉讼请求的占73.33%;判决审计署胜诉的占26.67%。具体情况见表3


 


审计署行政应讼案件的法院处理情况


 
































保障房建设

征地拆迁

举报线索

查核情况

经济责任审计

金融机构审计

案件数量

3

21

4

1

1

裁定驳回起诉

0

21

0

0

1

判决驳回诉讼请求

3

0

4

1

0


 

驳回诉讼请求的理由主要有:原告与审计机关的审计行为不存在法律上的利害关系,因此不具有提起诉讼的资格。判决审计署胜诉的理由主要有:行政行为事实清楚、程序合法;原告的主张缺乏事实和法律依据。


 

(三)重复诉讼现象突出,原告呈现区域性、团体性特点。


 

2016年审计署应对的37件政府信息公开行政诉讼,有20件来自湖北省,7件来自四川省,占比分别为54.05%18.92%,合计72.97%。而且,上述同一省份的案件,原告并非孤立的个体。如湖北省的原告都是同一城市的居民,在同一时间分别就某一项或者某几项信息向省级审计机关提出政府信息公开申请。又如四川省的原告是同一家庭的成员,在同一天以各自名义提出相同的政府信息公开申请,此后又同时起诉审计署。省级审计机关分别作出公开或不公开的答复之后,这些原告同时向法院分别提起诉讼。因为是不同的当事人提起诉讼,不能适用“一事不再理”原则,因此虽然被诉的政府信息公开答复内容相同,但法院不得不对同样的答复逐个审查,审计机关不得不分别应诉,对诉讼和行政资源都造成了浪费。


 

(四)部分人群在通过行政诉讼维权时,存在滥诉的苗头。


 

在调研中发现,一些在征地拆迁、保障房分配过程中认为自身利益受损的群众,反复多次向土地、住建、财政、审计等多个行政机关提出政府信息公开申请,无论行政机关如何作出答复,也无论这些申请人是否获取了其申请公开的信息,只要其期待的经济利益一直未能得到满足,就会反复提起政府信息公开申请、申请行政复议、提起行政诉讼,循环往复,已经出现了行政滥诉的苗头。如甘肃省一名原告,在审计机关将其申请公开的信息向其公开后,仍然起诉。又如湖北省的多名原告,申请公开土地审计结果,未获得相关信息后,提起行政复议和诉讼,此后又申请公开领导人员经济责任审计结果,并继续复议和诉讼。


 

二、案件数量猛增存在制度和现实多方面的原因


 

(一)主动公开政府信息的工作还不到位。


 

主动公开和依申请公开是政府信息公开的两种法定方式,一般意义上,这两种方式的数量是此消彼长的关系。换言之,公众难以通过公开渠道获取行政机关主动公开的信息时,势必会转向专门申请公开。由于主动公开不充分,现实中依申请公开的内容极为宽泛,申请人几乎可以就任意信息提出公开申请,既没有时间限制,也没有数量限制。如法院判例显示,有的申请人申请公开四、五十年前的土地拆迁信息,有的申请人同时向同一机关申请公开上万件信息。基于上述背景,机关作出答复不可谓不艰难,一旦行政机关的困境难以获得申请人的理解,很容易产生纠纷。同时,由于审计机关在审计时需要获取被审计单位大量信息这一工作特点,申请人从其他行政机关无法依申请获取的信息,也会向审计机关申请公开,如土地征收方案、拆迁补偿协议、棚户区改造资金使用情况等信息。如果审计机关面对诸如此类的申请,在法定时限内难以作出令申请人满意的答复,申请人就可能提起诉讼,行政机关败诉的风险也较大。


 

(二)现行的行政诉讼制度对政府信息公开案件没有明确的限制性规定,导致原告起诉的理由复杂多样。


 

目前审计机关应对的行政诉讼主要是原告对信息公开答复内容不服,但是法院判例显示,从实体上说,原告可能以行政机关未进行答复、答复的内容和方式与申请的内容、方式不符等理由起诉;从程序上说,原告可能以答复超过法定期限等理由起诉。甚至有的原告在行政机关已经完全按照申请公开的内容、方式进行答复后,以行政机关作出的答复书上加盖的不是行政机关公章而是办公厅公章为由起诉。具体到审计机关应对的政府信息公开行政诉讼,相当一部分案件中原告因不满意审计机关作出“政府信息不存在”的答复而提起诉讼。从起诉状中陈述的理由来看,原告方并不否认审计机关不存在相关信息,而是对审计机关应当审计但未审计、应当制作但未制作相关信息的事实不满意,从而以信息公开为由起诉,实质上隐含着要求审计机关实施审计的目的。


 

(三)破解滥诉问题尚缺少有效的处置办法。


 

2015年,新修订的行政诉讼法和立案登记制同步实施,在突出行政诉讼的监督功能的同时,也产生了一些滥诉乱象。20176月最高人民法院发布行政诉讼十大典型案例中,包括“杨某诉某省政府案”,该案的典型意义在于引导规范当事人行使诉权,避免不当行使诉权的情形,坚决抵制滥用诉权的行为。此前一些法院也通过个别判决确认了对于明显不当行使诉权的案件驳回起诉的司法审查原则,但是目前尚且缺少有效的处置依据,具体体现在行政滥诉的标准还不能量化,禁止和惩治滥诉的规则还不明确。在最高人民法院公布典型案例后,滥诉苗头能否得到有效遏制还有待观察。


 

三、应对政府信息公开行政诉讼的对策建议


 

行政诉讼的急剧增长是社会公众对审计机关关注度提升的体现,也说明审计的公信力得到了公众认可。而且,通过行政诉讼解决行政争议,也能够促进审计机关不断规范行政行为,提高依法行政水平。相反地,审计机关如果因不及时、不正确应诉造成败诉,则反映出行政行为存在不合法、不规范的地方,依法行政能力有待进一步加强,败诉数量多了,还会影响整个审计机关的公信力。审计机关妥善应对政府信息公开行政诉讼,固然要仰赖政府信息公开立法的进一步完善、相关解释的尽快出台,但是,法律环境的改善不可能一蹴而就,审计机关在目前的政策法律环境下,可以从以下方面研究应对策略:


 

(一)扩大主动公开的信息范围,有助于减少依申请公开的数量。


 

一是着力转变行政机关的思想观念,要真正从“不公开为原则,公开为例外”,转变到“公开为原则,不公开为例外”上来,勇于“将摄像头对准自己”,推进行政决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开,接受公众对审计机关的了解、监督。二是逐步增加主动公开的内容、范围,进一步明确主动公开的方式、标准、程序,遵循公平、公正、便民的原则,以社会关切和需求为导向,适应公众不断增长的信息公开要求。三是创新主动公开的方式,对于公众关注较多的审计结果等信息,在全国各级审计机关推行审计署目前实行的政策解读、新闻发布、跟踪报道等公开方式,更好地服务公众。


 

(二)进一步规范依申请公开行为,增强答复的说理性。


 

一是研究制定政府信息公开答复的范式,区别不同情况作出严谨、合规的答复。避免同样的申请不同审计机关答复不一致,同时提高答复的规范性,避免进入行政诉讼程序后被判决答复不合法、不恰当。二是重视答复的说理性。审计机关在作出答复时,不宜简单地以“不存在”“依法不予公开”答复,而应作出必要的说明,例如未进行过审计、不属于本机关职权范围、未保存过相关信息等等,从而避免公众因为不理解审计机关作出答复的原因,提起不必要的诉讼。


 

(三)强化以案释法。


 

在当前深化普法责任制的大环境下,以案例指导制度来推进政府信息公开,指导各级审计机关应对信息公开诉讼案件,不失为一个较好的选择。最高人民法院曾经发布2013年度政府信息公开诉讼的十大案例,对政府信息公开诉讼中的部分重要问题以案例的方式进行了明确,如其中“杨某诉某市城市房产管理局”一案提出的如何兼顾公共利益和个人隐私的把握标准,具有很好的指导意义。审计机关可以通过编写并发布政府信息公开典型案例的方式,将信息公开工作中好的做法加以固化;通过公布生效的政府信息公开行政诉讼判决书,并对判决内容进行导读的方式,逐步提高社会公众对审计工作职责、权限、程序等的理解,引导其依法申请信息公开,一定程度上能够减少重复诉讼的情形。


 

(四)建立与司法机关的良性互动,逐步统一认识分歧。


 

实务中,法院和审计机关在一些问题上存在认识不一致甚至分歧,如涉及“三安全一稳定”信息的审查标准、作出答复的主体是审计机关还是其确定的信息公开工作机构、滥诉的界定标准等。一味等待修订政府信息公开条例或者行政诉讼法,或者等待全国人大、最高人民法院出台相关立法解释、司法解释,难以适应当前工作需要。可以参考最高人民法院印发审理某类案件工作座谈会会议纪要的方式,由审计机关与相关法院通过会议纪要或其他形式统一认识,形成结论,便于审计机关的实际操作,也能使各地法院裁判结果趋于一致,对审计机关的行政行为形成一定的指导,达到法律效果和社会效果的统一。



 

作者:审计署审计科研所李霞























 


报:署领导。

送:各省、自治区、直辖市和计划单列市、新疆生产建设兵团审计厅(局),

署机关各单位、各派出审计局、各特派员办事处、各直属单位,中央

纪委驻署纪检组,南京审计大学。

发:本所所领导、各处,存档。共印40


 

编辑:卢益群审核:杜光宇签发:姜江华
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