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审计署我国地方政府债务融资权问题研究

来源:审计署网站发布时间:2017年10月10日

 

 

审计研究简报


 

16


 

(总第271期)


 

 


 


审计署审计科研所2013730


 

 



 

我国地方政府债务融资权问题研究



 


 

一、我国地方政府债务融资的现状


 

我国地方政府极为有限的债务融资权和规模庞大的债务并存,这引发了一系列问题。


 

(一)地方政府债务融资受到严格的法律限制


 

我国现行法律基本关闭了地方政府债务融资的渠道,要求地方政府向社会提供公共产品和服务,只能依靠税收等非债务资金。


 

预算法明确禁止地方政府债务融资。该法第二十八条规定,“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”


 

银行法和贷款通则明确禁止地方政府向银行借款。银行法第二十九条规定,“中国人民银行不得对政府财政透支,不得直接认购、包销国债和其他政府债券。”第三十条规定,“中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款,不得向非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款,但国务院决定中国人民银行可以向特定的非银行金融机构提供贷款的除外。”贷款通则第二条规定,“借款人系指从经营贷款业务的中资金融机构取得贷款的法人、其他经济组织、个体工商户和自然人。”


 

担保法禁止地方政府为第三方提供融资担保。担保法第八条规定,“国家机关不得为保证人,但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”


 

(二)地方政府债务融资的规模庞大、方式多样


 

债务规模庞大。据审计公告显示,截至2010年底,全国地方政府债务余额高达10.7万亿元;截至2012年底,36个地方政府本级政府性债务余额3.85万亿元。


 

融资方式多样。地方政府债务主要通过“制度创新”的方式来实现,如融资平台公司、信托、融资租赁、BT(建设—移交)、违规集资等方式变相融资,逃避预算和政策管制。据审计公告显示,截至2010年底,融资平台公司举借近5万亿元,约占46.4%;抽查发现,2011年至2012年,6个省本级和7个省会城市本级通过信托贷款、融资租赁、售后回租和发行理财产品等筹集1090.1亿元。


 

(三)地方政府债务融资存在问题突出


 

除法律和国务院另有规定外,地方政府没有举债权限,因此也就无从编制地方政府债务预算,这导致债务资金的筹集、使用、管理和偿还脱离监管,引发一系列问题。


 

地方政府通过融资平台、土地整理储备中心、信托等方式自主融资,规避预算约束。以布坎南为代表的公共选择学派认为,政府有扩大支出规模的偏好。预算的重要目的之一是对支出总量进行控制,这也是预算法第二十八条要求地方政府不列赤字的精神所在。然而,地方政府债务融资的自由裁量权,违背和破坏了预算治理的这一要求。


 

地方政府债务可能引发财政和金融风险。脱离监管的地方政府债务犹如脱缰之马,逃避中央政府的总量控制和统筹。地方政府债务主要源于向银行借款,还贷来源以来土地出让金收入,一旦土地财政落幕,地方政府资金链就会断裂,从而导致区域性甚至是系统性金融危机。


 

债务资金使用效率低下,违规使用,贪污腐败。债务资金脱离预算监管,使地方政府把债务资金用于缺乏可持续发展的GDP项目、形象工程、挥霍浪费等方面,成为经济学“公地悲剧”的典型代表。


 

二、赋予地方政府适度债务融资权的必要性


 

赋予地方政府适度债务融资权,把地方政府债务纳入预算监管体系,既有利于发挥财务杠杆效应,又有利于提高地方财政透明度和防范财政风险。


 

(一)有利于发挥财务杠杆效应,满足地方政府履行基本经济职责的需要


 

地方政府可以利用债务融资,满足资本性公共支出的资金缺口。政府的基本经济职责在于弥补市场失灵,公共产品无法有效供给是市场失灵的重要方面。根据公共产品受益范围的不同,可分为全国性和区域性的公共产品。从中央和地方政府事权划分来看,区域性公共产品大多属于地方政府事权。地方政府要履行其提供公共产品,尤其是资本性支出公共产品的职责,就必须进行债务融资。资本性支出需要政府用未来若干年的收入予以摊销,因此适度的债务融资是地方政府资本性支出的重要资金来源。


 

(二)有利于提高债务能见度,监控地方财政风险


 

地方政府债务融资合法化是将债务纳入预算,监控财政风险的重要前提。地方政府债务融资属于风险交易活动,中央政府是其债务的最终担保人,地方政府债务融资应在中央政府的管控下进行。然而现阶段,这些债务融资活动中有相当大的部分在预算外进行,中央政府一方面被迫为地方政府债务提供信用担保,另一方面因信息缺乏,而无法了解和监督地方政府债务资金的筹集、管理、使用和偿还等活动信息。赋予地方政府债务融资权,并将地方政府债务纳入预算,地方政府定期向中央政府报告债务资金的规模,增减变动,以及资金使用情况。这将有助于中央政府统筹安排全国政府债务规模、结构和融资成本等,有效地管理和监控财政风险。


 

(三)有利于促进地方财政民主,提高行政透明度


 

地方政府筹措债务资金的过程也是有关各方的监督过程。预算平衡是限制政府支出的有效机制(阿伦·威尔达夫斯基,2010)。财政赤字需要通过增加税收或债务融资的方式予以平衡。一般而言,这两种方式均需要得到上级政府、立法机关和社会公众的授权。以债务融资为例,赋予地方政府适当融资权限后,地方政府不仅面临着向上级政府和立法机关提交债务及风险报告,接受行政监督和立法监督,而且需要遵守民法通则的相关约定,作为民事主体履行债务人的职责并承担相关风险。因此,地方政府需要向社会公众披露政府筹集资金的规模、用途以及预期可能产生的效益等。社会公众作为地方政府债务的借债人和债权人,借助披露的政府信息,监督债务资金的使用和项目建设情况。


 

三、赋予地方政府适度债务融资权的可行性


 

尽管世界大多数国家允许地方政府进行债务融资,但是由于国情和发展阶段的不同,我国地方政府债务融资的可行性还需结合实际情况进行分析。


 

(一)地方政府债务融资已积累了一定的经验


 

目前,我国地方政府债务融资正处于探索阶段。尽管在立法层面上,地方政府债务融资权尚未松动,但行政层面的探索已经开始。国务院决定于1998年增发国债,由财政部转贷给省级政府,用于地方的经济和社会发展建设项目;2009年由财政部代理发行地方债券,缓解地方政府配套资金不足的问题。2011年,财政部印发了《地方政府自行发债试点办法》,批准上海市、浙江省、广东省、深圳市四个地方政府为自行发债试点地区。这开启了地方政府自行发债的闸口,至2013年试点省市由4个扩围至6个。至此,我国地方政府债务融资历经了中央转贷模式、中央代发模式、地方自主发行模式。


 

(二)地方政府债务融资意愿强烈


 

当前和今后相当长的一段时间,将是我国城市化和城镇化快速推进阶段,地方政府提供公共服务需要大量建设资金。在我国现行财政管理体制和地方政府官员的政绩考核机制下,地方政府有强烈的债务融资动机。同时,实践也证明,以“堵”的方式禁止地方政府债务融资、治理财政风险难以奏效。审计署2011年公告全国地方政府债务后,其债务风险引起了社会各界广泛关注,国务院发布了《关于加强地方政府融资平台管理的通知》(国发201019号),要求对融资平台公司及其债务进行清理规范。然而,2013年审计署发布的36个地方政府本级政府性债务审计结果显示,一些地方通过“创新融资方式”,如信托、融资租赁、BT(建设—移交)和违规集资等方式仍在变相债务融资。


 

(三)较高的储蓄率为地方政府债务融资提供资金支持


 

较高的储蓄率是地方政府债务融资的重要资金来源。地方政府无论是通过银行借款还是在资本市场上发行债券,均是一个将国民储蓄转化为公共投资的过程。因此,居民储蓄率是地方政府成功进行债务融资的重要影响因素。改革开放以来,我国经济持续高速增长,居民储蓄资金大幅提升。从20002009年,居民储蓄由2万亿攀升至8.4万亿,翻了4倍,这为地方政府债务融资提供了可靠的资金保障。


 

(四)比较发达的中介机构和资本市场为地方政府债务融资提供技术支持


 

地方政府债务融资是一项技术性较强的实践活动。中央政府发行国债和代替地方政府发行债券的经验,为地方政府发行和管理债券提供了可资借鉴的模式。我国资本市场经过近三十年的发展,在证券的发行、流通、监管等环节的技术和能力得到明显提高,这为我国地方政府发行债券提供了市场环境。较为成熟的中介机构,可以为地方政府发行债券提供信用评级和鉴证。


 

四、加强对地方政府债务融资管理


 

地方政府债务融资权的争议,本质上是对能否有效防范地方政府道德风险和财政风险的争议。然而,我国当前地方政府债务管理相对滞后,需要建立统一的地方政府债务管理体制,管理和防范道德风险和财政风险。


 

(一)建立和完善地方政府债务制度


 

地方政府债务制度是防范地方政府道德风险和债务风险的重要保障。制度的设计应以地方政府权责明确、约束有力,借债行为得到有效控制和激励为目标。


 

建立全面、可靠、系统的地方政府债务报告制度。我国应仿效新西兰的做法,实施政府会计制度改革,制定包括或有债务在内的地方政府债务报告准则。该准则应有助于全面反映地方政府债务总体规模、不同类型地方政府债务的规模及其偿还期限、一年内到期的地方政府债务金额等,揭示地方政府偿债风险,为人大和政府监管和控制债务风险提供有用的信息。


 

建立包括债务融资主体、条件和规模、方式以及资金投向等内容的地方政府债务筹措制度。现阶段,我国债务融资主体既有省、市、县和乡级政府,又有其组成部门和企事业单位,这些造成债务融资主体混乱,易引发财政风险。当务之急,应从制度上确定地方政府债务的融资主体,明确债务的最终偿还者。地方政府债务融资应遵循债务可持续规则,这需要对债务融资主体的财务状况、融资规模等做出规定。还应从制度层面明确可供地方政府选择的融资方式,如银行借款和发行债券等,严惩为逃避监管“创新融资方式”的行为。债务融资需要遵守“黄金规则”,即只有资本性支出才能使用债务预算,防止发生代际不公平的债务融资行为。


 

(二)建立和完善地方政府债务预算管理制度


 

构建科学合理、规范透明的地方政府债务预算管理制度是完善地方政府预算体系、加强预算管理的重要方面,也是人民代表大会审查和监督地方政府债务的基础。为此,需要修改相应的法律法规,赋予地方政府债务融资权;统一地方政府债务的口径,将地方政府债务全部纳入预算管理;统一地方政府预算的编制方法和内容,应涵盖地方政府债务当前整体状况和预算年度举债规模、债务偿还情况、债务收支预算、债务偿还资金来源预算、债务项目支出明细等情况。


 

(三)明确地方政府债务管理和监督机构


 

强化财政部门在地方政府债务管理中的作用,实现对债务的集中统一管理。当前,我国地方政府债务存在多头管理、债务管理组织混乱和职责不清的问题。财政部门是政府各项财政收支的管理机构,担负着对政府债务的借、用、还等不可推卸的责任,可将地方政府债务归口于财政部门管理。


 

加强对地方政府债务的审计监督。地方政府获得债务融资权后,其债务融资行为更多地属于经济行为,而非政治行为。国家审计是唯一专司经济监督的机构,审计机关应当加强对债务资金的筹集、使用、偿还和效益等进行全方位监督,揭示地方政府债务风险,约束地方政府的融资行为。


 

(四)建立与地方政府债务融资权相匹配的责任


 

充分发挥绩效考核的正向激励作用,从源头上防范地方政府债务风险。在官员政绩考核中,改变单纯以结果为导向的GDP指标,增加债务融资投入与产出的绩效指标;增加债务风险指标;建立政府债务追溯问责制度,防止官员的短期行为。


 

(五)建立地方政府债务风险防范机制


 

尽快建立地方政府债务风险预警系统。我国地方政府债务风险囿于信息不完善,监控指标体系尚未建立,对债务风险的认识更多地是一种感性认识,制定一套衡量和评估政府债务风险程度的指标体系,对债务变化情况作出实时评价和监控。


 

应建立地方政府偿债准备金制度。偿债准备金是提高地方政府偿债能力、防范债务风险的保障措施。我国应按照风险与收益相匹配的原则,可以选择在地方政府举债时,从债务融资总额中提取一定比例的资金;或者根据地方政府年末债务余额计提偿债准备金。



 

参考文献


 

张海星,地方债放行:制度配套与有效监管,财贸经济,2009年第10期。


 

黄芳娜,中国地方政府债务管理研究,财政部财政科学研究所博士学位论文,2011年。


 

刘利刚,陈少强,中国应允许地方政府举债吗?世界经济,2006年第4期。



 

作者:审计署审计科研所邹小平






































 



报:署领导。

送:各省、自治区、直辖市和计划单列市审计厅(局)及科研所,南京

审计学院,署机关各单位,各特派员办事处,各派出审计局。

发:本所所领导、各处,存档。共印200


 

编辑:宫军签发:崔振龙

 

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